预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是一种更加注重结果的预算管理模式。强调预算支出的责任性和效率性，在预算编制、执行和监督的全过程中注重预算资金的产出和结果，尽可能少花钱多办实事。推进预算绩效管理有利于提高预算管理水平，强化部门支出责任，节约公共支出成本，优化公共资源配置，提高公共服务质量。目前，按照党中央、国务院的部署，全面推行预算绩效管理得到大力推进，全方位、全覆盖的预算绩效管理体系逐步建立，制度框架和工作架构初步完善。但是，预算绩效管理的激励约束机制还比较薄弱，特别是如何将绩效管理与预算管理有机结合起来，充分利用绩效成果，充分发挥绩效的激励约束作用，为财政资源配置提供依据和支持。这些方法不够科学合理。本文在分析建立预算绩效管理激励约束机制的时间价值和历史进程的基础上，结合xx省近年来的工作实践，提出了完善覆盖预算管理全过程的绩效管理激励约束机制的对策建议。

第一，完善预算绩效管理激励约束机制的时间价值

当前，在政府过紧日子的背景下，进一步深化预算绩效管理改革，完善预算绩效管理的激励约束机制更加突出。

(一)完善预算绩效管理激励约束机制的重要性

1.预算绩效管理机制是现代财务制度的重要组成部分。

分成几部分。现代金融体系的关注点延伸到金融产出和效应的维度。在此背景下，推进预算绩效改革成为建设现代财政制度的必然选择。

2.预算绩效管理机制是政府职能的重要基础。财政预算反映国家经济和社会发展政策。通过建立预算绩效管理模式，实现预算支出管理体系从“供给保障”向“有效供给”的转变，可以促使政府以绩效为约束，提高政府运行效率。

3.预算绩效管理机制改革是财政改革的重要组成部分。加强预算绩效管理，就是要推动财务工作从“强调资金配置和投入”向“强调项目管理”和“强调资金绩效”转变。通过完善预算绩效管理过程中的激励约束机制，有助于进一步调整优化财政支出结构，构建更加规范的公共支出服务体系，推动财政改革内容不断完善。

(二)完善预算绩效管理激励约束机制的紧迫性

1 .适应金融运行形势的必然需要。经济下行下，各级政府不得不过紧日子，财政收支矛盾逐渐显现。因此，加强预算绩效管理，寻求提高预算绩效的途径，对于充分发挥资金效益具有明显的积极作用。

2 .适应财税体制改革的迫切形势。构建现代财税制度，是服务于国家治理现代化和经济社会可持续发展的基础性制度建设。同时，党中央国务院近年来对预算绩效管理提出了明确要求，迫切要求我们在实施全面预算绩效管理方面有所作为，全面提升我国财政现代化、国家治理体系和治理能力的现代化水平。

3.高质量发展的迫切需要。完善预算绩效管理的激励约束机制是预算绩效管理的应有之义。在各级政府过紧日子的背景下，努力推进预算绩效管理，有利于强化支出绩效，提高财政管理水平，有效实现政府职能转变，完善政府绩效管理体系。

(三)完善预算绩效管理激励约束机制的可行性

进一步完善我国预算绩效管理的激励约束机制有三大优势:一是绩效理念逐步形成。党中央、国务院高度重视，多次强调深化预算制度改革，提高财政资金使用效益和政府工作效率。第二，组织架构逐渐形成。绩效预算改革的相关制度逐步建立，为完善预算绩效管理的激励约束机制提供了组织保障。三是预算绩效管理创造的现实条件。目前，中央和省级政府已初步建立了从预算编制、执行到决算的预算绩效管理框架，当前的预算绩效管理在绩效目标管理、指标设计、绩效评价组织管理模式等方面取得了一定进展。

第二，预算绩效管理激励约束机制的历史回顾

回顾预算绩效管理20多年的改革历程，我们在总体思路、改革方法、推进方式、改革成果等方面都取得了显著进步。

(1)历史发展和演变

一、萌芽探索阶段:20世纪90年代末至2002年，我国在90年代末引入了绩效的概念，随后北京、湖南、河北、福建等地开始了小范围的支出绩效评价探索。这意味着以绩效评价结果应用为主要内容的预算绩效管理激励约束机制初步形成。二是试点实施阶段:2003-2010年。财政部启动了试点工作，现阶段激励约束的基本应用框架已经初步形成。三是稳步推进阶段:2011-2016年。2011年，全过程预算绩效管理的概念被首次提出。2014年，国务院颁布了《关于深化预算管理制度改革的决定》。四是全面实施阶段:2017年至今，“十四五”规划和2035年远景目标的提出，都提到要全面深化改革。这意味着，建立和完善预算绩效管理的激励和约束机制，在今后相当长的一段时间内，仍将是预算绩效管理改革乃至建立现代财政制度的重要手段。

(二)部分省份的实践和探索

全国各地都在不断探索新的改革模式和方法，从制度、问责机制、公开考核等方面建立健全预算绩效管理的激励约束机制。首先是改进体制方法。湖北省和广东省制定了相应的规定，逐步建立了预算绩效管理的总体制度框架。二是探索问责机制。北京、河北、安徽、广东和xx省等地方政府积极探索和实施绩效问责。三是加强工作考核。湖北省加强绩效管理考核，建立预算绩效管理激励机制。四是强化成果应用。上海根据项目特点，优化跟踪方式和流程，动态跟踪与定期跟踪相结合。第五，绩效结果公开。中央各部门在部门决算中报告年度预算绩效管理情况。上海在“预算绩效管理”栏目公布年度重点预算绩效评价结果和预算绩效评价结果报告。

(3)经验总结

经过多年的探索和实践，预算绩效管理的激励约束机制逐渐明晰。

1.完善制度。加强制度体系建设，优化顶层设计和总体部署，明确绩效主体责任和相应的责任约束机制，为预算绩效管理在工作嵌入中的激励约束机制提供了制度支撑。

2.优化考核监督。加强岗位评价，将预算绩效结果纳入政府绩效和干部绩效评价体系，形成刚性约束。加大绩效目标、绩效评价报告等绩效信息公开力度，强化内外部监管。

3.加强成果应用。建立健全预算绩效结果、预算安排和政策调整的联动机制，提高绩效应用效果。将下级政府财政运行综合绩效与转移支付分配挂钩，将本级部门整体绩效与部门预算安排挂钩，将项目实施绩效与项目预算增减挂钩。

4.引入多方参与。建立预算绩效专家库，引入专业性较强的专家评价和参与预算绩效管理。建立邀请NPC代表、CPPCC委员和社会各界参与预算绩效管理的工作机制。不断完善第三方机构参与绩效评价的制度体系。通过多方参与强化预算绩效管理的质量约束。

三是建立预算绩效管理激励约束机制的实践探索

xx省级预算绩效管理的探索始于2004年。经过十几年的探索和实践，逐步奠定了从试点突破到扩大、从单项突破到系统突破的较为坚实的基础(表1)。

(一)预算绩效管理保障不断加强。

一是领导高度重视绩效工作。省委、省政府领导多次对预算绩效管理作出重要指示。省人大和CPPCC也非常重视预算绩效管理。省人大把预算绩效作为预算审查和监督的重点。

二是组织人员保障不断充实。从省级层面看，财政厅会同省纪委、省监委、省委组织部、审计厅联合印发了《全省预算绩效管理推进方案》，完善合作机制。进一步完善财政部门内部预算绩效管理架构，成立预算绩效工作领导小组，形成“2+2+N”职能分工体系。

三是体制机制保障不断完善。以《中共xx省委xx省人民政府关于全面实施预算绩效管理的实施意见》为指导，构建“1+2+N”体系，涵盖组织保障、过程管理、基础支撑、考核监督四大板块，覆盖所有管理对象和预算绩效管理全过程，夯实全面实施预算绩效管理的制度基础。

四是技术和资金支持不断加强。坚持以结果为导向、以过程为补充，系统梳理部门支出、政策支出、项目支出三类常用指标体系，分层分类构建绩效指标体系框架。立足实际，加快建设全省预算绩效管理信息系统，为全面实施预算绩效管理搭建数据信息支撑平台。积极引入第三方机构参与预算绩效管理。

(B)预算绩效管理做法继续深化。

一是大力推进前期绩效评估。建立预算前绩效评价机制，由财政部门组织财政投资评审中心工作人员和有关专家成立评价工作组，对新出台的重大政策和项目开展预算前绩效评价。

二是全面加强绩效目标管理。坚持绩效目标和预算“同步编制、同步上会、同步批复、同步公开”，建立健全三级审核机制，不断增强预算编制的科学性、合理性和规范性，强化财政支出责任。三是在过程中动态进行性能监控。建立绩效运行动态监控机制，将全面绩效监控与重点绩效监控相结合，对绩效目标实现程度和预算执行进度实施“双监控”，及时对绩效目标实施有效整改和调整，确保绩效目标保质保量如期实现(图1)。

四是深入推进事中事后绩效评价。通过绩效自评和外部评价相结合，建立和完善覆盖政府、部门、政策、项目的综合绩效评价体系。各部门(单位)对预算执行情况和政策、项目实施效果开展绩效自评，财政部门建立健全重大政策、项目绩效评估机制，从整体上深入开展部门绩效评估(图2)。

五是不断强化绩效成果应用。研究出台《省级和省级财政预算绩效结果应用管理办法》和《省级和省级财政预算绩效结果与预算安排挂钩实施细则》，不断强化结果报送、反馈整改、政策优化、预算挂钩、信息公开等结果应用，建立覆盖所有绩效管理对象和预算管理全过程的结果应用机制。

第六，创新建立全过程跟踪和增效机制。建立预算绩效管理“两书一信”跟踪问效制度。对预算绩效管理重视不够、措施不实、推进不力的部门和地区，建立健全跟踪问效制度，进行提醒、要求整改和工作约谈。

(3)面临的问题和困难

一是预算绩效主体的责任意识不坚定。在实际工作中，一些部门(单位)对预算绩效管理重视不够，未能从提高自身预算管理水平的角度积极谋划自身的绩效管理工作，对全链条预算管理存在的问题认识不足，绩效改革成效不够显著。

第二，预算与绩效的融合不深。传统的预算管理模式没有实质性改变，预算与绩效没有深度融合，财政资金分配格局固化，财政资源配置不合理现象依然存在。

第三，对绩效结果应用刚性约束不够。对绩效管理结果的刚性约束运用还不够，还存在一些部门未能按时整改反馈、个别项目预算安排未能有效运用绩效结果等问题。

第四，绩效评价指标体系建设不足。目前，xx省已初步建立了共性指标框架，细化了部分行业特色指标，但尚未完全覆盖所有行业和领域，分级分类的核心绩效指标体系建设仍需进一步推进。

第四，预算绩效管理激励约束机制的总体思路、对策和建议

结合预算绩效管理激励约束机制的政策完善过程和我国各地区的实践探索，基于xx省改革的实践经验，从思路、原则和对策等方面提出了完善预算绩效管理激励约束机制的建议。

(一)总体思路

以建立和完善全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系为基础，以结果为导向，推进预算管理制度的深刻变革，将绩效与预算深度融合，形成全过程预算绩效管理的激励约束机制。加强事前事中事后全过程的绩效管理和控制。通过形成财务和部门在各环节的双向绩效管理结果，及时与预算管理的事前、事后管理相衔接，强化各环节对预算决策、管理、执行、完成的激励约束，将综合绩效结果与预算安排挂钩(图3)。

(2)基本原则

一是全程控制，多管齐下。坚持在预算编制、执行和决算中落实绩效导向，强化事前、事中、事后的预算绩效全过程管理，在全过程控制中体现激励导向和约束作用。

二是综合运用，细化量化。从单个成果在全过程各环节的应用，到系统综合应用各环节、全过程预算绩效管理，将部门整体绩效成果应用于部门预算安排，将政策和项目绩效成果应用于政策和项目预算安排。

三是要求问责落实。实行多层次监督机制，细化问责机制，落实各级各部门绩效管理的主体责任，充分激发部门和单位的责任感和主观能动性。

(3)具体对策和建议

1.完善制度体系，为激励约束提供基本遵循。一是完善全过程预算绩效管理体系。以全流程管理为基础，根据绩效管理对象，制定绩效管理办法，梳理全流程绩效管理要求，形成流程与板块相结合的“三维”体系。

二是完善预算激励约束体系。出台绩效结果与预算挂钩的具体办法，明确绩效结果的构成、指标权重和挂钩方式。同时，用好绩效管理综合考核的“指挥棒”，强化激励和鞭策作用。

2.加强过程控制，在每个节点植入激励约束元素。

一是加强项目库建设，实行滚动管理。建立和完善项目支出预算评价体系。各部门、各单位应当按照本级政府财政部门的规定进行预算审查。项目支出实行项目库管理，建立健全项目入库评估机制和项目滚动管理机制。

二是强化绩效目标约束，强化实质性审计。继续深化绩效目标管理，将绩效目标作为预算安排的前置条件和绩效监测、绩效自评、绩效评价的重要参考，在全过程中充分发挥绩效目标的引领作用。完善绩效目标分级审核机制。落实主管部门和财政部门内设处室绩效管理主体责任，主管部门在预算单位申报绩效目标后进行实质性审核。

三是全面开展前期绩效评估和前期管理关口。结合预算评审和项目审批，组织部门开展自我评估。在此基础上，财政部门结合本级dangwei政府重大战略部署、经济社会发展重点和工作实际，组织对重大政策和重点项目进行重点评估，提出项目预算安排建议。建立评价结果反馈机制，加强源头控制。

四是在过程中动态实施绩效监控，及时纠正错误。在预算执行和项目实施过程中，通过动态绩效监测，可以对存在问题的项目进行预警，及时纠正错误，降低财政资金执行和使用中的风险。特别是建立和完善动态预警和问题分类机制，提高监控的有效性。

五是深入实施事中事后绩效评价，客观反映绩效。绩效评价是预算绩效管理的核心环节，也是各级各部门推进预算绩效管理的有力抓手。推进多层次绩效评价，将参与主体从财政部门扩大到部门和单位的全员参与，建立部门自评和财政重点评价的多层次绩效评价体系。促进关键评价周期的覆盖。制定绩效评价总体工作方案，有计划、分阶段实施重点部门和项目的重点绩效评价。探索“贯穿式”绩效评估。一方面，评估小组将研究制定统一的评估方案、评估流程、指标和标准、数据收集模板等。，并将它们分配到基金所涉及的相关领域，它们将据此组织绩效评价，形成绩效评价子报告；另一方面，选择重点进行抽样实地调查评估，形成自上而下的综合绩效评价，并在此基础上摸清整个政策或基金实际绩效的全貌，使评价结果全面、权威、真实、可用。

第六，该制度建立了一种机制，将绩效结果和预算的应用在整个过程中联系起来。上面说的全过程预算绩效管理，可以应用于项目调整、政策完善、管理提升、单个项目的预算调整。建立健全全过程预算绩效结果应用机制，增强部门对全过程预算绩效管理的重视程度，高度重视预算项目和财政资金在预算编制、执行和项目完成全过程中的应用，真正实现预算绩效管理在预算管理全过程中的激励约束作用。具体包括将本级部门预算的绩效结果与部门预算安排挂钩，将政策和项目预算的绩效结果与政策是否继续执行、项目预算安排挂钩。

与部门预算安排挂钩。将部门财务重点绩效评价、重点绩效目标、财务重点监控和总体支出绩效评价得分按一定比例汇总，形成部门预算绩效结果综合得分，将评审、巡视检查、检查结果和建议作为扣分项目纳入部门预算绩效结果统筹考虑。综合得分作为会计部门下一年度总预算的调整系数。

与政策和转移支付预算挂钩。汇总预算转移支付项目和财政政策的绩效评价结果、绩效运行监测结果和支出绩效评价结果，形成政策和转移支付综合绩效结果，分类实施预算联动。

3.严肃责任落实机制，保障激励约束机制的有效性。

中央意见提出“地方各级政府和各部门各单位是预算绩效管理的责任主体。地方各级dangwei、政府主要负责同志对本地区预算绩效负责，部门、单位主要负责同志对本部门、本单位预算绩效负责，项目负责人对项目预算绩效负责，实行重大项目负责人终身问责制。”但是，对于各级如何落实责任，并没有明确的操作细则。本文认为，应从多部门广泛监督、全过程跟进等方面，压紧压实部门和地区预算绩效管理的主体责任。

一是加强多部门广泛监管。主动接受人大的监督，财政部门要加强向同级人大的报告，主动接受人大的监督。推动NPC建立定期听取专题汇报的机制，督促各部门切实落实预算绩效管理要求。与审计部门建立常态化的联系机制。定期开展与审计部门的信息交流和联系，不断强化审计绩效监督。把绩效管理作为审计的重点方向，建立审计问题清单与预算安排挂钩的机制。与纪检部门建立线索移送机制，及时将绩效管理中发现的违纪问题移送纪检监察部门，由纪检监察部门依法依规进行查处。与组织部门建立绩效结果联合应用机制，将部门和地区预算绩效管理评价结果同步报送组织部门，作为领导干部选拔任用和综合评价的重要参考。

二是强化全程跟踪问责。开展预算绩效管理结果定期清理评估报告，动态掌握省级部门结果具体应用情况。严格执行提醒、督促、整改约谈。对预算绩效管理重视不够、措施不实、推进不力的部门和地区，建立健全跟踪问效制度，进行提醒、要求整改和工作约谈。严格执行绩效管理考核。财政部门继续深化对本级预算部门和下级财政部门预算绩效管理的评价，对预算绩效管理推进强、绩效好的地区和部门给予通报表扬，对预算绩效管理推进差、绩效差的地区给予通报批评，充分发挥绩效评价的“指挥棒”作用。同时，绩效管理考核结果要纳入dangwei政府对本级部门和对下级政府的目标考核，并给予一定的分值权重，根据绩效目标管理水平给予不同程度的加分或扣分。

4.夯实绩效管理基础，为激励约束机制提供重要支撑。激励约束机制的有效建立和运用，是基于准确、深入、客观、可信的预算绩效结果。要通过加强技术支持和智库支持，夯实绩效管理基础，提高绩效成果质量。

首先，建立和完善核心绩效指标和标准体系。绩效指标和标准是审核绩效目标科学合理性的重要参考，贯穿于预算管理的全过程，绩效目标的质量也深刻影响着绩效监控和绩效评价的质量。要分层次建立科学、合理、细化、量化、可比、可测、动态调整、共建共享的绩效指标体系和标准体系，分领域、分行业不断优化和完善绩效指标数据库。

二是规范第三方力量的引进和培育。一般来说，财政部门和主管部门从事预算绩效管理的人员有限，财政支出巨大且粗放。一些专业领域的绩效管理急需引入专家、第三方机构等专业力量参与。各地要加快建立预算绩效管理专家库，分门别类引进专家，作为专业领域管理智库的补充。规范第三方机构参与绩效管理，一方面扩大引入第三方机构的范围；另一方面，要加大对第三方机构工作的质量评估，加强对第三方机构工作的质量指导和监督。

三是加强信息支撑平台建设。结合财政部对综合预算管理系统的总体部署，将预算绩效管理全过程的要求深度嵌入综合系统，与预算管理全过程有机结合、深度融合，覆盖所有管理环节和管理对象，通过技术手段提高管理效率，有效应用大数据等技术手段，进一步推动改革管理的深化。

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