“十四五”政府工作报告提出了减税退税政策。结合2018年10月1日开始逐步实施的个人所得税改革，可以看出我国正在逐步建立更加公平的分配和再分配制度。其中，建立旨在调节居民收入分配、避免贫富差距过大的个人所得税制度是完善我国再分配制度的关键。

一，高收入者个人所得税征管的现状

(一)高收入人群的隐性收入

高收入人群的收入往往更加隐蔽，很多灰色收入很难在源头上扣缴税款。第一，最常见的是个人收入转化为企业资本，财产性收入被隐瞒。目前国内外都存在企业高级管理人员收入“1美元”“1元钱”的现象。他们将个人收入转为公司注册资本，按20%的税率收取。这些高收入人群往往可以通过资本运作、理财、投资注资等方式，将个人劳动所得转化为资本所得，从而将高税率转化为低税率，从而获取不正当利益。而且这种财产性收入不像员工工资可以直接从源头扣除，更隐蔽，更难监管。第二，高收入人群往往进行跨境投资，在海外设立公司，进行经营活动获取利润，中国税务机关难以察觉和征收。第三，目前我国未能将税务机关与银行、车管所、房屋登记处、工商行政管理局等相关机构对接，税务机关无法摸清高收入人群的准确收入信息和财产情况。

(二)相关制度没有得到充分落实。

在中国，适用代扣代缴和自行申报相结合的方式。但在目前的实践中，并没有相应的政策来督促和保证代扣代缴的顺利实施。而且我国自行申报制度还不够完善，导致部分高收入人群不申报隐形收入，对我国税收制度产生影响。

比如股权转让的税务方面。我国个人所得税法规定了扣缴义务人制度，但在股权转让和股息收入方面，扣缴义务人往往不按规定扣缴相关税款，纳税人缺乏纳税意识，不自行申报。首先，大公司的很多股东都持有市值巨大的股票，股票价值的增加意味着股东可以获得很多利益，财产大大增加。而我国对只持有股票不转让的持有人不征收个人所得税，对分红征收的个人所得税也很少。其次，股权转让所得需要缴纳个人所得税是按次征收的，税额与转让次数密切相关。往往是中低收入的小投资者在市场上频繁买卖股票，造成了一定的不公平。由此可见，我国的个人所得税制度在股权转让的征管上不到位，没有起到收入分配的调节作用。

(三)高收入人群税收违法成本低。

目前我国对税收违法行为的处罚力度很小，大多数情况下只要缴纳应纳税款和罚款就可以避免法律制裁。但这种后果与高收入人群偷税漏税的收益相比微不足道，大量的税收违法行为因为其收入和手段的隐蔽性而没有被发现和处罚。这也是一些高收入人群选择逃税的原因。此外，中国缺乏良好的税收环境，缺乏对居民的税收教育和宣传，纳税人对税收政策了解不够，缺乏积极纳税的主观能动性。

二，中国个人所得税制度结构存在的问题

“现行个税法在税收公平方面还存在一些缺陷，主要体现在劳动所得税负过高，资本所得税负过轻甚至缺失。”[1]根据国家统计局的数据，我国财政收入的90%来自税收，70%的税收来自间接税和工资税，而这些税收多由中低收入者贡献。

在个人所得税中，“工资性收入”的比重一直很大，而“财产转让性收入”作为负收入的比重要低得多。根据税收公平和能力征税原则，劳动所得的税负应低于资本所得的税负。主要依靠劳动获得收入的工薪阶层是社会中最重要的群体，中低收入者比例很高。这部分人群收入形式单一，纳税能力较弱，容易陷入经济困境。依靠负财产性收入的人群往往主要是高收入人群。这些人的收入形式多样，隐性收入更多，纳税能力更强，抗风险能力更强。所以财产所得税比劳动所得更重要的格局，现在中国却是相反的状态。

目前我国个人所得税税率存在“重劳动所得轻财产所得”的现象。这种现象有几个原因。

(一)税率不合理

2018年，我国改革个人所得税制度，通过提高税率水平，扩大低税率税基，完善个人所得税制度，减轻税负，使税收政策更加公平。但是，“随着国内外形势的发展，个人所得税税率和水平设计的思路和条件已经不适应我国当前的现实。”[2]具体来说，目前我国个人所得税对包括“工资性所得”在内的综合所得实行较高的税率和超额累进税率，而对“财产转让所得”等负所得实行固定税率征税，税率远低于综合所得税率。这种征税方式显然不利于税收公平。

45%的最高综合所得税率可以调节高收入人群在劳动所得方面的收入，有利于社会收入分配的公平，但过高的最高边际税率会带来逆向调节。因为45%的税率仍然是综合所得税率，承担该税率的人群往往是依靠劳动或知识作为主要收入来源的高科技人才或技术人员，而真正的高收入人群往往依靠的是负的财产性收入，这些人的避税意愿和手段更高。这不利于中国的经济发展和社会公平。

(二)财产转让收入比例过低

个税起征点提高到5000元以来，我国纳税人数量有所减少，但中低收入者缴纳个人所得税的比例并没有减少。这意味着中国中低收入工薪阶层的税负增加了。并且从我国个人所得税的征收结果来看，“工资性收入”在总税收中所占的比重最大，而“财产转让所得”所占的比重只是很小的一部分。这说明我国个人所得税缴纳的核心群体不是拥有大量财富的高收入群体，而是以工资为主要收入来源的中低收入群体。目前我国主要超一线城市的房价可以与发达国家主要城市的房价相媲美，但这种情况与居民收入不匹配，说明目前我国居民收入差距过大的主要原因是财产性收入差距为负而非工资性收入差距。由此可见，我国个税的构成存在很大问题。不仅不能有效调节收入不平等，反而可能扩大差距，无疑不利于实现共同富裕。

目前个人所得税法只对“财产转让所得”征收20%的比例税率，过低，缺乏一定的累进性。与最高边际税率45%的综合所得相比，这种税率差异还会让部分高收入人群寻求各种途径，比如将片酬转化为企业增资，将劳务所得转化为财产转让所得，从而规避大部分税收。

目前我国的贫富差距大部分存在于房地产上，一些人通过投资房地产积累了大量财富。但根据我国现行个人所得税法规定，对五年以上产权转卖的不征收个人所得税，不满五年的按房屋出售价格与房屋购买价格差额的20%扣除的房产销售征收方式， 不能有效调节当前的“炒房”等因房产销售带来大量利益的行为，更有可能是一些人通过阴阳合同等方式转换劳动收入。

(三)资本利得税法律法规不完善

“目前，中国的经济不平等问题比较突出。在收入层面，自2000年以来，中国的收入基尼系数一直处于持续波动之中。”[3]基尼系数越高，居民收入差距越大。目前中国处于金字塔形的社会结构，即少数人掌握了大部分社会资源。这些人往往不是靠劳动获得收入，而是靠房产、投资、股票等负资产获得收入。而我国个人所得税法并没有对这类资本利得征收很高的税负，而是在部分条款中对其给予了优惠政策。这一政策只惠及拥有大量负财产的高收入人群，对以劳动为主要收入的工薪阶层没有帮助，这也导致了税收上的极大不公平。

(4)税收征管存在不规范现象。

“随着经济的不断发展，家庭收入来源越来越多，人们的收入结构也越来越复杂。中国的贫富差距很大程度上是收入渠道多元化造成的。”[4]部分纳税人受自身利益驱动，不能如实申报自己的纳税情况。在现行的代扣代缴制度下，工薪阶层收入来源单一，收入信息相对透明，偷税漏税的概率很小。而很多高收入人群的隐性收入更多，收入方式和避税方式更多，更容易偷税漏税。

(E)反避税规则不明确。

2018年修订的我国个人所得税法第八条[二]规定了反避税条款，其中第一款和第二款为专门的反避税条款。②而第三段是底部从句。但高收入人群往往可以聘请有专业知识的团队来制定避税方案。随着社会的发展，避税的手段和方法也逐渐增多，更加隐蔽。仅仅依靠第八条所列的两个特别反避税条款，是完全无法对现实中高收入人群的避税行为进行规制的。例如，“从一般反避税规则来看，我国在反避税实践中一直高度依赖‘合理商业目的’。”[5]但没有明确说明合理商业目的的概念和范围，在司法实践中难以适用。

第三，完善个人所得税制度，对高收入者进行税收征管

为了实现共同富裕的目标，实现社会公平，应从以下几点完善我国个人所得税法。

(一)加大对超高财产性收入调节的税收制度。

在股权转让方面，可以将这种税率改为累进税制，提高高收入者财产性收入的税率。“目前我国上市公司股息收入持股1年以上免征所得税，持股1个月以上不满1年减半征收。”【6】这一项主要针对持有大量股份的高净值人群。为了减少税收，很多高收入人群往往不选择购买房产，以免缴纳过多的房地产税。他们更愿意进行国际投资或投资股票。对高收入人群持有和转让股份适用较高税率，符合税收公平和量能课税原则，完善了个人所得税法的收入调节功能。

(2)提高“综合所得”最高边际税率的收入下限

在我国个人所得税法中，“综合所得”的最高边际税率为45%。不可否认，这在调节居民劳动收入方面取得了一定的效果，符合该区间的量能课税原则。但从更广的范围来看，综合所得的税率仍然高于财产性所得，96万的下限太低，包括范围太大，没有真正筛选出高收入人群，失去了调节收入的意义。我国居民的财富差异实际上并不体现在劳动收入的差异上，而主要体现在财产性收入的差异上，而《个人所得税法》的规定目前并不能有效解决这一问题。

因此，建议提高45%税率适用的收入下限。更准确地筛选出高收入人群，降低高科技人才的税负，有利于避免人才流失，有利于社会发展。

(3)将业务收入纳入“综合收益”范围，缩小核定征收范围。

“以劳动所得为基础的综合所得最高边际税率为45%，不仅高于营业所得35%的最高税率，也远高于资本所得和其他所得20%的比例税率。”[7]同时，部分地区税务机关采用核定征收的方式征收个人营业所得税，核定范围大，核定征收率低，导致营业收入实际税负极低。这不仅不利于税收公平。也诱使一些超高收入群体将劳动报酬转化为经营收入，造成税收流失。营业收入可以加入“综合所得”，其最高边际税率可以提高到45%。大多数中小个体工商户的年收入与营业收入最高边际税率所对应的应纳税额相差甚远，因此并没有变相提高其税率水平，而是明确了税率水平，使得不同收入的人适用不同的税率，减少了部分纳税人将高税率的劳务收入转化为低税率的营业收入的可能性。

(4)严控征收，杜绝漏洞。

目前，我国经历了从票控税到数控控税，从人工查税到大数据查税。既要填补法律上的漏洞，又要严格控制检查，否则对主动纳税的人会越来越严格，对偷税漏税偷懒的人会放任不管。

近年来，一些地方政府在招商引资、吸引高端人才时，以税收征收和财政补贴的形式，全部或部分返还企业高管和高端人才的个人所得税。为了吸引异地税收，一些地方政府还对艺人工作室等个人或合伙企业采取核定征收的方式，以降低其实际税负。核准征费的目的是保障中小型经营者的利益，鼓励他们发展。国家给予的税收优惠政策，节约了经营者成本，提高了办税效率。但一些高收入人群利用政策漏洞，利用核定征收变相减少应纳税额，不仅导致财政资金大量流失，也使个别税法的收入分配调节效果下降。建议中央出台专项措施，禁止地方出台变相税收优惠政策，严格设定经营收入核定征收门槛，优先征收查账征收，缩小核定征收范围。

(五)建立相应的数字税务系统。

“自2014年以来，中国央行一直在开发一种本地化的法定数字货币，简称为“DCEP”(数字人民币)。”【8】数字人民币——具有强大的监管作用，可以使税务信息透明化，税务机关可以轻松全面准确地掌握纳税人的基本信息、收入来源、支出、消费行为等相关税务信息。这些信息基于大量数据的采集和分析，纳税人的应纳税额可以如实记录和汇总，解决了自行申报的失真问题。此外，使用数字税务系统可以大大提高税收管理效率，降低税收成本，建立涉税数据共享平台，有助于打破国内外税收壁垒，防止部分高收入人群通过向海外转移资产的方式逃税。

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