随着城市化和工业化进程的加快，农村人口向城市转移，许多农业工人转变为工业和服务业的从业人员。由此，农村人口大幅减少，乡镇政府的人口基数发生了重大变化。与此同时，农村的生产生活方式和社会结构也发生了深刻变化，特别是免征农业税和一系列农村土地改革后，农村土地流转和集约开发利用全面铺开。乡镇作为农业生产组织者、基层社会管理者和税收管理者的角色逐渐退化，乡镇政权运行的产业和社会基础也发生了重大变化，这必然要求乡镇治理转型。十八届三中全会提出了国家治理体系和治理能力现代化的目标。2021年，国务院、中共中央印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化的意见》，明确提出基层治理是国家治理的基石，整体推进乡镇治理是国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。乡镇治理是国家基层治理的基础和重点，乡镇治理体系是国家基层治理体系的重要组成部分，乡镇治理能力是国家基层治理能力的直接体现。换言之，实现乡镇治理现代化是实现国家治理现代化的重要内容和基础，在此背景下探讨乡镇治理现代化具有重要的理论价值和现实意义。

一、我市乡镇的基本情况和改革实践

我市共有89个乡镇，地理面积6940平方公里。截至2021年底，户籍人口491万人，常住人口359万人，地区生产总值1382.6亿元，一般预算收入78亿元，一般预算支出53.3亿元。全市89个乡镇中，大型乡镇22个，中型乡镇67个。

2019年乡镇机构改革的主要任务是加快转变职能，扩大管理权限，理顺部门关系，调整优化机构设置，合理配置人员编制资源，推进治理重心转移。全市每个乡镇机构定编12名，统一设置“七所五中心”。其中必须有党建办、党政综合便民服务中心、社会治安综合治理中心、综合行政执法中队、退伍军人服务站五个机构。其他机构和乡镇可根据工作需要和资源特点灵活设置。2022年，省委、省政府出台《关于深化乡镇管理体制机制改革的若干意见》，从明确乡镇主体责任、优化机构设置和人员编制、规范综合行政执法机构建设、规范行政审批服务中心建设、强化对乡镇扶持措施、完善为乡镇减负长效机制等6个方面细化了33条具体措施，进一步推进乡镇管理体制机制改革。通过2019年乡镇机构改革和2022年乡镇管理体制机制改革，全市乡镇政府职能进一步转变，基层管理体制创新不断涌现，乡镇机构设置更加规范，人员编制和领导职数更加合理，乡镇综合执法更加规范，便民服务渠道更加便捷。乡镇机构改革为农村基层治理提供了更加有力的体制机制支撑。

二、我市乡镇治理存在的问题

目前，我市乡镇基层治理还存在不少问题，影响机构管理和运行的体制机制障碍尚未根本消除，主要表现在以下几个方面。

(一)乡镇职能转变不到位，权责不统一。

1.乡镇职能定位不正确，权责脱节。级别越高，专业化程度越高，人员越多；级别越低，内部分工越广泛，人员数量越少，专业化程度越低。在大部分工作“上面千条线，下面一根针”和强调“上下配合”、“一竿子插到底”的背景下，要求县直各部门在乡镇都要有自己的“腿”。一个乡镇的一个办公室甚至一个工作人员，需要和上面的多个部门打交道，一人多岗、多角色、多职责的情况非常普遍。此外，基层干部经常要处理秸秆禁烧、信访维稳、拆迁安置、安全生产检查等临时性任务，身心俱疲。

2.县乡关系不顺畅，权责失衡。权责配置不科学，县级职能部门“权力大责任小”，乡镇“权力小责任大”。乡镇的经济、教育、卫生、治安、司法、环保等很多事务，都是由县级统筹管理，或者由相关部门垂直管辖。很多领域的行政执法权都收了，财政“乡财县管”，但相关责任和任务不断下放，导致乡镇没钱、有责、无权。工作做好了，职能部门汇报结果；出了问题，乡镇要问责。比如一个地方发生安全事故或者环保问题，首先要追究乡镇的责任。这种权责不一致的现状给乡镇造成了很大的压力。目前县乡关系畸形，权责不对等，任务与财力不匹配，人力与任务不相称，行为与角色不协调。

3.乡镇属地管理责任太多，考核失序。一是督导考核主体多，各上级职能部门多检查、重检查。二是监督检查项目多，经常层层检查追加。三是督导考核方式单一，多以召开座谈会、查阅文件资料、现场检查等形式进行检查。乡镇需要通过文件和资料来展示自己的成绩。四是对乡镇的巡查多，帮扶少。很多时候，检查虽然能发现问题，但不能提供有效的解决方案和具体的改进建议，在一定程度上异化为纯粹的惩戒措施。以“属地管理”的名义，乡镇承担无限责任，经常面临被问责的压力。不被问责成为主导乡镇日常运转的主要逻辑和指挥棒。

(二)乡镇管理体制不完善，社会参与度不高。

1.乡镇行政权力越界了。特别是行政许可和行政处罚中存在越权行为和违法行为。主要表现在没有法律规定的范畴，乡镇越权行使了部分行政许可权，实施了行政处罚，没有执法主体地位。

2.对村民自治组织实行行政领导。从乡村关系来看，镇村关系模式是“乡政村治”，即镇为一级政权，村民自治在村级实行。在国家治理体系中，乡镇政权是与村民自治直接相关的一个治理层级。但在实践中，乡镇往往逾越职责，以行政领导和命令取代村民委员会的自治，从而在本质上将村庄纳入国家的行政体系，这超越了法律的界限。

3.乡镇治理受熟人社会关系的影响。一些地方公务员在原则立场和情感联系之间不能从容不迫，在“法理”和“合理”手段之间难以取舍，无法依法行政。总之，在传统监管思维的指导下，乡镇习惯于行政权力的单向行使，善于用行政权力解决一切问题，甚至放任行政权力任意粗暴地行使，造成了党、政府和人民之间的关系紧张，良好行政治理的目标难以实现。

(三)乡镇干部队伍建设水平不高，激励和保障措施不到位。

1.乡镇干部结构不够合理。从学历结构看，高学历干部缺乏，传统干部较多，懂经营、会管理、熟悉法律知识、善于驾驭市场经济的专业干部缺乏。N县h镇是省级经济发达镇，但研究生以上学历的干部只有4人，中专以下学历的多达50人，后者占49.5%。从年龄结构来看，乡镇干部队伍呈现老龄化趋势，普遍存在干部青黄不接、破格老化的现象。如L区D乡78名干部中，30岁以下的有8名，但46岁以上的多达52名，后者占66.7%。

2.乡镇干部的思想不够稳定。一方面，乡镇工作纷繁复杂，面临的困难多，工作压力大，直接面对基层，往往处于各种矛盾的最前沿。另一方面，大部分乡镇远离市区和县城，交通条件、工作环境、经济待遇、生活水平与县直部门相比相对较差。付出与收入的脱节使得乡镇干部心态不稳定，特别是一些年轻干部、外来干部、高学历干部把乡镇工作当成了改变身份的跳板。比如W区的B镇，离市区只有10公里，工作条件和生活便利性都比较好。近两年，已有5名年轻公务员和事业编制人员通过考试调离乡镇工作岗位。

3.对干部的激励和保障措施不够健全。乡镇干部空发展空间小，晋升机会有限，没有相应的激励和保障措施。很多担任科员或副科级多年的乡镇公务员无法晋升，挫伤了他们的工作积极性。同时，乡镇干部之间沟通不畅，流通渠道不畅。大多数乡镇干部在乡镇干了一辈子，升副科就到了“天花板”。B区B镇81名乡镇干部中，除镇领导班子成员外，仅有2人晋升为科级。晋升慢，机会少，也成为很多干部想尽办法离开乡镇岗位的重要因素。同时，越是偏远落后的乡镇，矛盾越复杂，问题越多，干部提拔的机会越少，留住干部越难，容易形成恶性循环。

4.乡镇干部的作风建设有待加强。目前，大多数乡镇干部能够克服各种困难，在农村贯彻党的方针政策，积极服务群众，他们的工作是卓有成效的。同时，一些乡镇干部存在思想观念滞后、精神状态不佳、服务意识不强、工作不细致、服务能力不强等问题。同时，由于岗位数量的限制，一些干部存在事业登顶、前途无望的想法，缺乏上进心，导致工作无热情、为官无动力、创业无动力。个别干部对群众反映的问题视而不见，推诿扯皮，把一些简单的问题复杂化，最终导致矛盾激化，影响党和政府在人民群众心目中的形象。

(四)乡镇事权和财权不匹配，公共服务供给不足

1.乡镇经济发展不平衡。受地理条件、资源环境、经济基础等因素影响，乡镇之间经济发展水平差异较大。具有区位和资源优势、基础较好的镇，其财政收入和财力远高于贫困镇，造成镇与镇之间财政收入的巨大差异。2021年，L市和L镇的全市一般预算收入达到5.06亿元，最低的H县和B镇只有1254万元，相差40倍。乡镇之间财力的不平衡，造成了不同乡镇之间政府提供的基本公共服务内容的严重不平衡。

2.乡镇财权和事权不匹配。自上世纪90年代中期分税制改革以来，特别是费改税中取消农业税后，乡镇财政状况日益紧张。大多数乡镇完全依靠财政转移支付维持日常运转，没有财力提供更好的公共服务。2021年，一般预算收入低于5000万元的乡镇有45个，占50.6%；全市一般预算收入小于预算支出的乡镇有36个，占40.4%。因此，在教育、医疗、社会保障和法律等核心基本公共服务方面，农村地区严重落后于城市。为了满足人民对美好生活的需求，城镇和村庄面临着巨大的财政和管理挑战。

第三，提高乡镇治理能力的路径选择

(一)推进乡镇职能转变

1.制定并公布权责清单。一是构建科学合理、权责一致、统分结合、有主有次的责任清单。明确县(区)、镇的责任制及相互关系，尽可能详细地列出责任分配表。尽可能把资源、服务、管理放在基层，让基层的人有权有物，确保基层的事在基层办，基层的权给基层，基层的事在基层办。二是完善主体责任清单和协调责任清单，科学设计基层政府考核指标。明确县级直属职能部门与乡镇之间的主体责任和协调责任，上级职能部门不得以“属地管理”的名义将自己的责任强加给乡镇政府。在年终考核中，增加乡镇对职能部门及其派出机构的考核结果占被考核部门绩效的权重。

2.推进和完善扩权强镇，赋予乡镇更大的发展自主权。一是要赋予乡镇财政税收、土地、规划建设、自主灵活就业等独立权力，增强发展自主权。二是统筹不同部门的政策、资金、项目，结合当地实际，统筹规划，集中管理。三是要因地制宜，根据不同城镇和主导产业的发展阶段，制定分类考核指标体系，避免“一刀切”的指标带来的统一性、形式化问题。

3.鼓励基层民主的发展和创新，从而提高基层社会事务的自主治理能力。一是乡镇要严格落实法律规定的机构属性、职责和权限。严格执行村民委员会组织法的有关规定。乡镇代表国家进行行政管理，乡镇所辖的村实行村民自治。村民自己选举产生的村民委员会是群众自治组织，村级公共事务由村民自己管理。二是合理界定村“两委”责、权、利关系，形成权责明确、权力制衡的治理体系。建立以党支部为基础的决策体系，强化党的核心领导地位。建立以村委会为枢纽的执行体系，强化村委会的自治功能和执行作用。建立以村民代表会议为主要形式的监督体系，建立党支部、村委会、村民(代表)会议之间的有效合作机制。

(二)优化乡镇基层治理机制

1.治理中的法治。就乡镇行为而言，法治就是依法行政。治理行为法治化，就是要在法律的框架和限度内，依法治理乡镇。乡镇不应该通过红头文件擅自赋予自己法律没有赋予的权力，更不应该用这些不存在的权力来限制公民的权利。

2.治理主体多元化。乡镇不是基层治理的唯一主体，不可能覆盖乡镇范围内的所有治理事务。应该动员一切可以动员的社会力量参与基层治理。要积极培育和规范发展各类社会组织，特别是农业服务组织、社区服务组织、慈善组织等。为乡镇治理提供大量充满活力的非政府组织，增强乡镇社会的组织化。将社会管理和公共服务职能的履行统一为多主体合作治理，实现乡镇职能的转变。

3.治理手段的现代化。目前，村镇在治理手段上远不如城市现代化，法治和信息技术应用水平也远低于城市。通过“智慧农业”、“淘宝下乡”、“村村通”等项目的实施，我国乡镇治理手段现代化虽然有所提升，但与城市水平仍有较大差距。要加强大数据、云计算等现代技术在乡镇治理中的应用，使之逐步走向智慧，实现智慧治理。

4.治理过程的民主化。治理过程中的民主化有利于强化乡镇治理的社会资本。无论是公共服务中的公民参与，还是乡镇重大决策事项中的协商民主，都应该在乡镇治理中发挥重要作用。要通过引导村民自治对农民进行民主培训；通过乡镇协商民主，可以实现公共权力与居民参与基层公共治理权利的合作与互动。总之，要通过自下而上的实践扩散路径，为国家治理民主化提供基层经验。

(三)加强乡镇干部队伍建设

1.健康的机制，充分调动乡镇干部的积极性。一是建立和完善相关保障机制。支持乡镇在政策范围内有计划、有步骤地改善工作生活条件，通过制度落实乡镇工作补贴、干部周转房等政策，确保乡镇职工收入高于县级机关同职级人员。二是建立机构编制激励机制。适当提高乡镇工作机构规格，采取编制分类管理、统筹使用人员的办法，打破行政、事业通用岗位限制，破解乡镇干部职业发展“天花板”。三是严格执行职务与职级并行制度。县乡两级员额分别核定，县级机关不得占用乡镇一级员额。适当提高乡镇年度考核优秀等次比例，优化乡镇事业单位专业技术岗位管理。四是加强乡镇财政保障。加强对财力薄弱乡镇的支出保障，将财政收入差、财务管理能力弱的乡镇纳入“乡财县管”范围，研究搭建乡镇公共服务保障平台，解决乡镇日常运行和公共服务保障问题。

2.拓宽渠道，进一步优化乡镇干部结构。第一，通路畅通。畅通乡镇人员“横向+纵向”流动渠道，建立乡镇、乡镇与县级部门之间的人员循环交流制度，鼓励县级财政、自然资源、市场监管、人力资源等部门从乡镇对口单位选调人员，有计划地开展轮岗交流，建立乡镇干部能上能下、能进能出机制。二是拓宽选拨范围。继续完善面向社会公开招聘乡镇公务员和事业编制人员制度，健全从优秀村支书、选调生、大学生村官和事业编制人员中选拔配备乡镇领导班子成员的长效机制。进一步拓宽市县职能部门、企事业单位与乡镇干部的沟通渠道。鼓励和支持机关年轻干部到乡镇基层工作。三是继续“减县补乡”。结合简政放权改革，按照事随编、人随编的原则，为各镇补充综合行政执法岗位急需的专业技术人员，确保简政放权事项能放下、能受理、能办理、能管理好。

3.加强作风建设，全面提高乡镇干部的整体素质。坚持以党性锻炼、能力培养和实践教育为重点，加强乡镇干部理想信念教育，不断强化政治意识、大局意识、宗旨意识和服务意识。同时，根据乡镇工作的特点和农村工作的实际，加大政策法规和实用技术的培训力度，努力提高乡镇干部的综合素质，引导广大乡镇干部在改革发展的主战场和维护稳定的第一线锤炼作风、增长才干、提高服务群众和建设新农村的能力。

(四)完善农村公共服务体系

1.实现乡镇公共服务标准化。县级领导实现城乡基本公共服务规划一体化，指导各镇建立公共服务基础设施和平台，为基本公共服务均等化打下良好基础。乡镇要在上级统筹领导和指导下，出台本地区公共服务清单，实行公共服务全过程规范化管理，逐步缩小城乡基本公共服务差距。

2.创新公共服务运行机制。探索设立社区“服务管理师”，专职经营辖区公共服务，专业化提升公共服务质量。这也要求乡镇工作人员实现角色转换，让更多的人从机关的行政事务中解脱出来，从行政人员转变为面向公民的公共服务者。

3.扩大公共服务供给主体。注重乡镇居民和社会组织在乡镇公共服务过程中的参与，将基层民主发展与公共服务相结合。建立以乡镇dangwei政府为主导的多元主体供给体系。明确乡镇政府的责任，构建政府与农村社会的新型关系，转变政府职能，激活农民的主动性和创造性，让各种社会力量参与农村公共服务体系建设。

4.扩大公共财政覆盖面。改革乡镇财政体制，给予发展壮大乡镇财政实力的财政支持和政策，根据乡镇相应事权安排合理财权，完善乡镇财政转移支付制度。在提高乡镇财政保障能力的基础上，大力加强农村基础设施建设，提高公共服务水平。一方面，加强基础设施建设，缩小城乡差距。通过水利、环境、电网改造、饮水安全、道路、农村危房改造等措施，提高农村基础设施建设水平。另一方面，加强农村文化、教育、医疗卫生等社会保障事业，投入资金改善村级医疗服务，建设农村培训中心，开展各种群众性文化活动。

未经允许不得转载：101写作网 » 关于提升我市基层治理能力的调研与思考