一，村镇银行的发展现状及高风险

(一)村镇银行的发起和宗旨

村镇银行的设立旨在加大对农村地区的金融支持，加强和改善农村金融服务。19xx年后，随着国有银行网点的大量退出，农村信用社占据了我国县及县以下金融体系的主要份额，农村地区金融服务供给不足，金融网点覆盖率低。为了解决这一问题，加强金融服务的“最后一公里”，我国开始探索村镇银行这一新型金融机构。自20xx年10月开始试点以来，村镇银行实现了规模的快速扩张。截至xx年末，全国共有xx家村镇银行，占银行业金融机构总数的xx%,县域覆盖率达到xx%。

村镇银行相关政策放宽了机构准入要求，支持和引导各类银行、行业和民间资本涉足银行体系，通过增量金融供给促进存量金融改革和业务提质增效，加强金融支农力度。与其他金融机构相比，村镇银行具有机制灵活、依托主发起行的特点。其机构主要设在县、乡(镇)，面向“三农”和当地中小企业，提供精细化金融产品和服务，实行差异化、特色化经营。

(二)村镇银行的高风险现状

近年来，村镇银行在支持乡村振兴、缓解中小企业“融资难”方面发挥了积极作用。与此同时，相关村镇银行风险水平快速上升，其风险承担在我国金融体系中处于较高水平。20xx年末，央行对全国xx银行业金融机构的风险评级显示，村镇银行的风险承担在所有金融机构中处于最高水平区间，其中xx家为高风险村镇银行，占xx。xx%的此类机构数量，且其资产占此类机构总资产的xx%。央行金融稳定报告(20xx)也指出，高风险村镇银行占中国所有高风险金融机构的xx%。2022年村镇银行风险事件表明，村镇银行已经成为危害金融安全、扰乱金融稳定的危险因素。在大量储户难以兑换存款的情况下，由于地方政府偿付能力不足，存在风险进一步蔓延的可能。

近年来，全国各地频频发生村镇银行违规事件，背后往往是金融机构屡次违反审慎经营原则。据统计，20xx年银监会开出的罚单中，有xx家村镇银行(含分行)被处罚，罚款总额为xx。xx百万元。被处罚机构数量占所有被处罚银行业金融机构的xx%,占村镇银行总数的xx%。监管部门对银行的行政处罚多涉及违规放贷、挪用信贷资金、内控管理缺失等，反映的是相关机构的经营行为和风险管理。近年来，村镇银行违规罚款占比总体呈上升趋势。2022年，罚款数量已经上升到xx，成为中国银行业违法行为的“多发区”，成为监管部门关注的重点部门。

在村镇银行成为银行业高风险“重灾区”的现状下，村镇银行违法违规甚至被兼并重组的新闻屡见不鲜。2022年xx村镇银行风险事件规模大，危害大，对全社会影响恶劣。是近年来村镇银行高风险、频繁违规的集中体现。自2022年xx月起，xx省相关村镇银行风险开始爆发，出现了“村镇银行雷打不动，储户无法取钱”“储户被亮红灯”等舆情。该事件引起了广泛关注。经过有关部门和地方政府的介入和调查，至当年xx月xx日，xx省有关部门已对储户本金进行了垫付，并对涉案人员资产进行了调查处置。在相关监管部门以公告第号宣布预付款结束后，主体集中预付款才基本完成。xx xx当年的。

二，村镇银行高风险现状的成因

(一)市场主体层面:违规控制加剧机构风险。

村镇银行被问题股东和实际控制人非法控制后，相关机构的违法行为和风险承担往往显著增加。

1.村镇银行的制度安排更容易被问题股东和实际控制人非法控制。在主发起行制度下，监管部门对村镇银行的出资人要求较低，对相应股东的财务指标标准也较低。村镇银行虽然是在相应主发起行的主导下成立的，但规模小，人员密集，公司治理薄弱。为了满足支农和扶持小企业的业务需求，组织更加扁平化，管理层级更少，决策链条更短。从主发起行制度出发，主发起行往往以村镇银行作为异地展业的载体。然而，村镇银行的经营往往不如预期，这导致股权交易和变更的频率高于其他类型的银行，频繁的股权变更增加了机构非法控制的风险。机构被非法控制后，实际控制人容易充分利用机构牌照的价值，通过代理控制、关联持股、交叉持股、增资扩股等方式，设置空现有的公司治理机制。，规避外部监管，从而占用大量机构资金，违规操作。村镇银行本身在实际控制人非法控制和逃避监管的过程中往往会高风险经营，在机构民营化的过程中积累风险。这种现象在xx村镇银行的风险事件中表现得淋漓尽致。现已查明，以xx新财富集团实控人为首的团伙，自20xx年以来，通过股权交叉渗透的方式，取得了相关村镇银行的控制权。集团通过交叉持股控制多家关联公司，这些关联公司通过直接或间接的股权渗透持有相关村镇银行的股权，并通过其持有的银行股权快速回笼资金，以控股子公司的名义从其他地方金融机构获得贷款。以此不断扩大资本退出规模和股权渗透的村镇银行数量。

2.村镇银行被非法控制后实际控制人的违法行为引发合规风险。在xx村镇银行风险事件中，新财富集团实控人团伙非法控制禹州新民民生银行等4家村镇银行后，通过伪造贷款设立基金、高息吸收存款、伪造系统、删除信息等方式，骗取并转移资金自用。，严重侵犯了存款人的合法利益，危及金融安全。非法团伙在获得相关村镇银行控制权后，通过其控制的子公司向渗透进来的村镇银行获取贷款，逐步设立资金，通过线下存款归集、线上平台、第三方互联网平台、基金经纪人等方式，以较高利率吸收大量存款资金。再者，犯罪团伙利用相关村镇银行未与CNAP(中国现代支付系统)直连造成的漏洞，成立专门的科技公司篡改、删除信息，实现大规模资金转移，规避监管，形成巨大的风险敞口。

3.村镇银行及其股东的违法违规行为与自身的市场竞争劣势交织在一起，承担的风险更高。村镇银行作为支农的小型金融机构，成立时间短，规模小，业务资质有限，其在风险管理方面的劣势容易导致高风险的经营行为。村镇银行资产小，融资难，运营成本高，抗风险能力差。它们在社会公信力和品牌效应上难以与大银行相比，在业务品种和金融科技应用上的相对不足，增加了机构存款的营销成本。受自身网点、营销渠道等因素的限制，村镇银行一直面临着较大的吸储压力。新冠疫情爆发以来，在监管趋严和多重因素的冲击下，很多村镇银行的吸存难度加大，负债成本增加。很多村镇银行不惜用更高利率的产品吸引储户。高息“花式存款”层出不穷，存款利息普遍高于大银行，进一步加剧了机构冒险。随着内控违法问题的发生，村镇银行内控“短板”效应进一步放大，贷款审查不严、信贷资金管理不当、股东违规抽逃、挂名贷款等诸多违法事件时有发生。部分村镇银行股东利用其实际控制人的优势，与金融机构进行关联交易和利益输送，加剧了制度风险和经营成本。如青岛平度惠民村镇银行违规向股东提供资金，重大关联交易审核程序不规范，被银保监管部罚款xx 1万元。xx省xx市xx村镇银行因股东权益和信贷业务违规，被监管部门罚款xx万元。这些与股东和实际控制人相关的行为具有隐蔽性和危害性，无论是否受到惩罚，都是增加机构冒险行为的因素之一。

(二)外部监管:目前的监管和法律惩罚力度不够。

目前的监管对非法控制和事后违法行为的干预不足，法律惩罚的威慑力不够。问题股东和实际控制人非法控制村镇银行和违法行为的违法成本较低，市场约束和法治约束相对不足。在利益的引导下，问题股东和实际控制人容易铤而走险，有恃无恐，利用村镇银行牌照的价值，通过各种方式谋取利益。这也充分表现在xx村镇银行的风险事件中。问题股东和实际控制人可以通过隐瞒实际控制结构、编造财务数据甚至俘获监事等手段，更容易违规获取控制权，进而利用特许权价值和融资便利谋取非法利益。违规控制行为发生后，问题股东和实际控制人不仅通过各种方式逃避监管，甚至将村镇银行变成“提款机”谋取非法利益，使得制度性风险在违法违规的同时长期潜伏和积累。

20xx和2022年，银监会先后发布《银行保险机构大股东行为监管办法(试行)》和《银行保险机构关联交易管理办法》，规范银行大股东行为和关联交易。但目前我国法律制度并未赋予监管部门减记涉案银行股权或其他资本工具的权限，导致相关银行违规股东和实际控制人股权难以及时强制执行，降低了处置效率，削弱了现有监管制度的有效性和法律惩罚的威慑作用。在xx村镇银行风险事件中，相关村镇银行监管效力不足，股权或其他资本工具减记等处置措施缺失，金融机构兼并破产司法实践不完善，使得处置速度和效率有待提高。此次事件中，当地政府部门于2022年xx开始对涉案村镇银行进行调查。当年xx月，政府和公安机关通报，已抓获涉案人员xx人。但时至今日，相关案件的调查和挽回损失的工作仍在进行中。

(三)制度建设:存款保险制度适用性完善空。

我国存款保险制度对村镇银行的适用性还是比较完善的空。在村镇银行风险事件中，存款保险制度是否介入成为舆论关注的焦点问题之一。我国所有的村镇银行都投保了存款保险，许多储户也因为存款保险的制度保障，放心地将资金存入或投资于村镇银行。然而，自这一事件爆发以来，存款保险并没有开始对相关储户进行赔付，也没有作为处理倒闭银行的平台。经查，村镇银行账户外非法吸收资金涉及“既未缴纳存款准备金，也未缴纳存款保险费”，相关资金不在存款保险保障范围内。同时，只有当商业银行处于被接管、撤销、破产等情形时。，存款人有权要求存款保险基金支付投保存款。截至目前，涉案村镇银行尚未进入接管甚至破产程序，《存款保险条例》第xx条无法触发。在现有的制度条件下，政府部门和监管机构为保障涉案村镇银行客户的权益，采取了先行垫付资金的方式，并从2022年xx开始，分批进行了xx轮垫付。直到xx 2023年xx村镇银行等xx村镇银行才开始支付xx万元以上。由此可见，在众多村镇银行依赖主发起行的情况下，相关村镇银行的存款人最终承担了存款保险保费成本，却没有享受到存款保险的还款保障和专业处置平台带来的及时有序处置的便利。关于这一制度的缺失，目前的存款保险制度已经进一步完善空。

三，村镇银行的整合及对策

(1)加强对股东和间接股东的穿透式监管。

金融机构及其股东对自身经营风险承担主要责任。金融机构及其股东作为市场主体，承担着自我管理和自助风险的主体责任，对于提高机构的稳定性具有重要意义。社会各界和村镇银行股东要打破政府“自下而上”的预期，加强自身的市场约束。第一，主发起行作为相应村镇银行的特殊股东，应当是风险管理的“第一责任人”，承担经营管理过程中的主要责任。二是针对现有监管在当前技术条件下难以实现穿透式监管，难以及时识别隐形股东和持股的问题，进一步加强监管的连续性，完善股权交易的监控体系，规范股东和间接股东的活动。三是加强股东准入审查和监管，严把股东资本质量关，强化事前监管的穿透力和有效性，确保股东准入，督促机构及其股东进一步落实风险管控责任。

地方政府和监管机构对村镇银行的风险负有属地责任。20年xx第xx次全国金融工作会议确定了以中央政府为主，地方政府为辅的双层金融监管模式。银监部门履行村镇银行主要监管职责，地方金融监管局协调联系监管部门，配合属地监管工作，指导地方金融机构改革重组。村镇银行作为地方法人，国有股权监管、干部管理、审计监督、司法管辖都在当地。地方政府和监管部门要进一步落实村镇银行风险防控的属地责任，加强对非法控制等违法行为的识别和处置，强化监管执法，形成监管合力，进一步增强监管的穿透力和有效性，有效防范和处置问题股东和实际控制人对村镇银行的非法控制，进一步发挥地方政府对村镇银行稳健经营和风险管理的支持和引导作用。

(2)优化监管部门处置权配置。

优化监管部门减记涉案银行股权或其他资本工具的权力配置，加强对违规控制机构的惩罚和震慑，是增强监管和法律惩罚震慑力的有效措施。我国目前的法律制度并没有赋予监管部门这样的权力，在处置过程中很难及时对村镇银行的违规股东、间接股东、实际控制人的股权进行强制执行，导致违法违规成本较低。同时，完善企业兼并破产司法实践，授权监管部门在处置过程中将问题股东、间接股东、实际控制人纳入实质性兼并破产，使违法者的全部资产能够及时用于处置和清偿，进一步提高违法成本、法律惩罚的威慑力和处置效率。

(3)强化存款保险基金作为市场化处置平台的作用。

针对村镇银行高风险问题和违规事件频发，我国存款保险应强化事后风险处置功能。如果打着国家存款保险制度的“招牌”，帮助村镇银行吸引储户资金，同时最终为金融机构及相关实际控制人盲目的高风险操作、违规甚至违法行为造成的巨额损失买单，将背离现代金融安全网的实践规律和我国金融安全网的制度设计宗旨。中国所有的村镇银行都参加了存款保险。当村镇银行“自救”失败时，应以存款保险机构作为处置平台，处理倒闭村镇银行的收购和承接，实现资不抵债机构的有序市场化退出。存款保险制度的完善，将更加有效地维护存款人的合法利益，减少财政资金的使用，提高风险处置效率，强化对村镇银行股东和管理者的市场约束，倒逼主发起行和属地监管机构压实相应责任，是进一步平衡制度内各方权责，纠正存款保险制度和村镇银行在发展中的适用性的体现。

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